在相關(guān)部委的推動下，政企合作模式（PPP）成為產(chǎn)業(yè)界年度最熱詞匯之一，各地對PPP模式的應(yīng)用項目也相繼落地，在環(huán)保領(lǐng)域更是“風(fēng)生水起”。如果說2014年是我國PPP模式的“探路之年”，那么，2015年將成為各級政府和社會資本合作的“元年”。2014年12月財政部對外公布了總投資規(guī)模約1800億元的30個政府和社會資本合作（PPP）示范項目，涉及供水、供暖、污水處理、新能源汽車等多個領(lǐng)域。從地方來看，各省份紛紛推出PPP項目計劃。比如，安徽發(fā)布42個PPP項目，總投資710億元；福建公布28個試點項目，總投資1478億元；青海第一批80個項目，總投資1025億元。

不少人士表示，大力發(fā)展PPP模式是各級政府緩解財政壓力的一種途徑。在PPP模式”風(fēng)靡全國“的同時，不少環(huán)保企業(yè)對PPP項目仍有疑慮。究竟有何顧慮？又該如何解決？本期我們請上海濟邦咨詢公司董事總經(jīng)理張燎；大岳咨詢有限公司總經(jīng)理金永祥；法國蘇伊士環(huán)境集團中國區(qū)執(zhí)行副總裁孫明華；瀚藍環(huán)境股份有限公司副董事長、總經(jīng)理金鐸；天津創(chuàng)業(yè)環(huán)保集團股份有限公司總經(jīng)理林文波五位資深人士和企業(yè)代表，一起分享對當下國內(nèi)“PPP熱”的看法。

PPP不僅是融資手段，更應(yīng)是管理手段

中國經(jīng)濟導(dǎo)報：對于當下熱炒的PPP概念，您如何理解？當下PPP模式在環(huán)保領(lǐng)域推廣存在哪些問題？

張燎：不少地方政府看重PPP的融資效果，相繼推出PPP項目，其中包括環(huán)境項目。比如安徽池州市主城區(qū)污水處理及市政排水設(shè)施購買服務(wù)日前正式運行。貴州省桐梓縣13個污水處理PPP項目于2014年12月29日正式簽約；成為2014年貴州省簽約的第一個PPP項目，北京桑德環(huán)境工程有限公司成為項目中標投資機構(gòu)。

不可否認的是，國內(nèi)PPP項目已經(jīng)出現(xiàn)過熱的傾向。前段時間我接到一個咨詢項目，政府沒有項目建議書，也沒有污水處理廠的詳細建設(shè)方案，卻急于推出項目，一個多月內(nèi)就要選定投資人。這樣的準備條件，項目質(zhì)量如何就可想而知了。而這種情況，其實在當下并不罕見，這說明政府在推進PPP之前還沒有認識到位，太過倉促，或者急于解決融資問題。

孫明華：現(xiàn)在國內(nèi)的PPP項目就像“燎原之火”一樣。蘇伊士30多年前進入國內(nèi)時就在談PPP，現(xiàn)在各地正實踐著PPP。然而，國外的PPP形式和我國目前實施的有很多不同之處。PPP不僅是融資手段也是管理手段。但是，目前國內(nèi)很多地方推行PPP模式主要還是從融資角度出發(fā)。

中國經(jīng)濟導(dǎo)報：有人認為，國內(nèi)PPP具有“中國特色”，您對這一觀點有怎樣的看法？

孫明華：國內(nèi)的PPP項目確實具有強烈的“中國特色”，人為干擾因素嚴重。

蘇伊士在進入國內(nèi)市場的30多年中，所承擔(dān)的許多項目都是PPP模式的，國有企業(yè)或地方政府在其中占據(jù)了主導(dǎo)地位。

我們發(fā)現(xiàn)，PPP在中國，人為因素起到很重要的作用，這是“中國特色”。如何理解？就是市場環(huán)境不夠規(guī)范成熟，即使健全的法律法規(guī)在實際操作中也很難實施。有些地方借PPP造勢，突擊簽署PPP協(xié)議，甚至不是PPP的項目也拿來“湊數(shù)”。

政府和企業(yè)地位是否平等是關(guān)鍵

中國經(jīng)濟導(dǎo)報：您認為PPP項目中，政府和企業(yè)的關(guān)系應(yīng)該是怎樣的？

金永祥：PPP項目中政府不應(yīng)只看重融資，還應(yīng)體現(xiàn)其服務(wù)作用，勇于承擔(dān)責(zé)任。政府扮演的角色，是政府和企業(yè)在PPP項目合作時最核心的一點。這點厘清了，社會資本參與將更有積極性。

狹義的PPP應(yīng)具備兩個基本特點：一是要有運營，二是政府要通過持股來進行監(jiān)管。然而，不少企業(yè)對政府的進入有疑慮。曾有企業(yè)方表示過擔(dān)憂。政府進入后，很難在決策上實現(xiàn)平等。企業(yè)的地位仍然相對弱勢，政府干預(yù)甚至可能對企業(yè)專業(yè)的運營進行干擾。實際上，地方政府并不是主導(dǎo)方，而是企業(yè)運營的參與方，是“運動員”并不是“裁判員”。

對此，中央多個部門近期發(fā)布的文件提出，社會資本要更多地在項目建設(shè)、運營方面承擔(dān)責(zé)任，政府則應(yīng)在政策法規(guī)方面發(fā)揮作用。更多的企業(yè)也希望，政府可以把日常管理工作交給企業(yè)去做。

張燎：市政公用領(lǐng)域政企合作是政府主導(dǎo)還是市場主導(dǎo)？這是一個偽命題。在政企合作中，有些應(yīng)該是政府承擔(dān)起責(zé)任，比如項目規(guī)劃，而企業(yè)應(yīng)該提供綜合環(huán)境服務(wù)解決能力。我之前曾提到，把特許經(jīng)營制度變?yōu)楸O(jiān)管制度，通過合同制改造變成政企分開的模式，同時特許經(jīng)營監(jiān)管架構(gòu)也能兼容PPP。

打“死結(jié)”的定價機制

中國經(jīng)濟導(dǎo)報：對于PPP定價機制，您有何看法？

林文波：做特許經(jīng)營需要把價格鎖定，之前我們曾經(jīng)遇到過一個情況，企業(yè)進行技術(shù)改造降低成本，但越是改造，在核定價格的時候政府越是給“減錢”。所以，合同如何制定、涵蓋哪些價格非常關(guān)鍵。

張燎：在財政部的PPP操作指引中，也提到了三種付費模式是PPP的收費來源，即：政府付費、用戶付費和“用戶付費+政府補貼”。這意味著在服務(wù)價格水平不到位的時候，政府應(yīng)該承擔(dān)起補貼的責(zé)任。

孫明華：蘇伊士在重慶投資的重慶中法供水有限公司已經(jīng)運行11年，其間只漲過一次水價。而按照合同約定，其實企業(yè)每年都有權(quán)利提出上漲水價。他們之所以不向政府提出漲水價，是因為知道“提了也不會漲”，重慶中法的水價與重慶水務(wù)集團一致，對方不提價，重慶中法也漲不了。

金鐸：地方政府推廣PPP，很大一個動機就是融資，PPP本來也確實具有這一功能。但如果地方政府把這作為終極目標，企業(yè)與之就“不太好合作了”。

很多時候地方政府對于項目支付的意愿并不高。不少地方政府現(xiàn)在的財政狀況都很緊張，如果上級環(huán)保考核比較嚴格，它們?yōu)榕盼圻_標付費的意愿就會強一些。但如果這種考核不嚴，財政就會重新考慮資金的安排順序，這對于項目支付信用就會“大打折扣”。

孫明華：作為外企，蘇伊士現(xiàn)在正在洽談的一個合作項目就遇到了困難：社會資本進入后，只是資本介入，不是大股東，不參與企業(yè)的日常管理，在董事會中沒有重要席位，也沒有否決權(quán)，這樣一來就很難知道企業(yè)“最后會走向哪里”，這樣自然就不愿意和政府合作。

張燎：在法制不健全、政府不守信的大環(huán)境下，敢于長期投入重金的只有國企。但如果只是國企動，民企不動，這樣的PPP實際還是沒有多少意義，仍然是在體制內(nèi)“轉(zhuǎn)悠”。

來源：中國經(jīng)濟導(dǎo)報 作者：陳陽